PPP项目中注册资本金与资本金的概念的认识和区别

PPP(政府与社会资本合作)模式是我国基础设施和公共服务供给机制的重大创新,模式推出以来释放了巨大的改革红利，根据北京华信捷投资咨询公司提供入库统计数据，截止2017年11月5日，PPP项目入库11491个，投资总额145308.67亿元。在巨额投资拉动下，政府和社会资本在边创新边实践中均取得了可喜的业绩。但是也遇到了项目投资日益高速拓展与法律法规出台不平衡不充分发展之间的矛盾。相关法律概念出现较大的认识差异，今天仅就PPP项目中争议较大的注册资本金与资本金进行分析和区别。

一、概念的认识和厘清

注册资本金与资本金两个字的差别，但是却出现了不同的认识，部分专业人士认为资本金与注册资本金就是一回事，另一部分法律专业人士认为公司设立时仅有注册资本金的提法。到底是什么原因导致认识不同？PPP项目发起时政府的方案及招标文件为何频频出现这两个让人混淆并模糊不清的概念？经分析，我们发现两者实质上是不同领域的两个概念，没有交集和包容与被包容的关系。两者在法律依据、适用领域均有较大差别。（一）资本金　　1、根据国发［1996］35号文的规定：

国务院自1996年开始，对固定资产投资项目试行资本金制度。对于各种经营性投资项目，包括国有单位基本建设、技术改造、房地产开发项目和集体投资项目，试行资本金制度，投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。

投资项目资本金，是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。

投资项目资本金一次认缴，并根据批准的建设进度按比例逐年到位。有关部门要按照国家规定对于投资项目资本金到位和使用情况进行监督。对资本金未按照规定进度和数额到位的投资项目，投资管理部门不发给投资许可，金融部门不予贷款。

2、同时国发［2015］51号文在上文规定基础上，根据不同行业和项目经济效益因素，具体规定了投资项目资本金占总投资的比例。如：城市和交通基础设施项目：城市轨道交通项目20%，港口、沿海及内河航运、机场项目为25%，铁路、公路项目为20%。房地产开发项目：保障性住房和普通商品住房项目维持20%。 城市地下综合管廊、城市停车场项目，以及经国务院批准的核电站等重大建设项目，可以在规定最低资本金比例基础上适当降低。

通过以上我们了解到资本金概念来源于政策性文件，法律位阶较低，该法律依据认同度不高，导致实际应用中出现困惑。同时，从政策文件中我们了解到资本金属于权益资金，系项目投资额中准入门槛性质的要求。

（二）项目公司注册资本

项目公司注册资本即项目公司设立时的注册资金。根据《中华人民共和国公司法》，有限责任公司的注册资本为在公司登记机关登记的全体股东认缴的出资额。法律、行政法规以及国务院决定对有限责任公司注册资本实缴、注册资本最低限额另有规定的，从其规定。股份有限公司可以采取发起设立或者募集设立的方式。发起设立，注册资本由发起人认购公司应发行的全部股份而设立公司。募集设立，注册资本由发起人认购公司应发行股份的一部分，其余股份向社会公开募集或者向特定对象募集而设立公司。

《公司法》对注册资本采取认缴制，不强行要求公司登记注册时资本必须实缴到位；登记条件方面，没有最低注册资本额的限制。项目公司注册资本可依实际情况任意设定。

因此，概念上，项目资本金是对固定资产投资项目提出的要求，而注册资本是对公司设立提出的要求。两者出发点不同。但由于项目资本金和注册资本均是权益性资金，实际操作中又有交融，因此导致误解和认识的不同。

二、项目资本金与项目公司注册资本金的实务操作

实务中有两种操作模式。一是项目资本金等于项目公司注册资本。二是项目资本金大于项目公司注册资本。（一）项目资本金等于项目公司注册资本　　项目资本金等于项目公司注册资本，即政府和社会资本按照股权比例在项目公司成立时即将资本金全部到位，其余资金通过项目贷款方式解决。但是由于当前PPP投资者多数为国有企业，更多的是中央企业，这些企业参与PPP时往往在集团总部审批时要求"三不原则"即"不增信、不并表、不控股"，因此，社会资本参与PPP时，往往会引入财务投资者，由其以明股实债的方式提供资本金，且财务投资者一般会要求股权投资部分以固定收益的模式逐年获得回报，但在不减资的情况下，项目公司年度现金流入可能不能覆盖流出，这给项目公司带来短期内资金偿付压力。多数社会资本方需通过施工利润或者其他途径平衡资金需求，导致项目运营阶段起初提出融资需求的社会资本方可能会面临或违约、或现金流断裂的风险，尤其是对于项目投资较高、财务投资者所占出资份额较大的项目，一定要做好项目的资金平衡分析并安排应急措施。因此，虽然此模式最为合规，但在股权流转和资本金退出模式没有很好通道时，明显不能被推行和应用。

（二）项目资本金大于项目公司注册资本

项目资本金大于项目公司注册资本的模式指PPP项目中标后，先设立公司，以较小的资金投入作为项目公司注册资本，而后，在一定期间分期实交差额部分项目资本金。此种操作重点是将股东补足项目公司注册资本和项目资本金差额部分被纳入资本公积或者股东借款。

实际上，对银行进行项目贷款之前，对于项目资本金大于项目公司注册资本模式，一定会要求项目公司将股东补足项目公司注册资本和项目资本金差额部分纳入资本公积或者扩股增资到位。然而，当资本公积转增资本，只能股权转让，不可以减资，不可用以分配，资本金将视为项目公司注册资本。实际中，部分企业会通过"明股实债"方式，引入财务公司增资，再通过施工利润等方式偿还本息，这种做法往往会使一些建筑企业预期利润大幅下滑，导致在施工中急剧的压缩成本，结果就会出现层出不穷的质量和安全问题，这也是政府三令五申强调不能在"明股实债"上做文章，杜绝"明修栈道暗度陈仓"现象。另一种方式，多数社会资本方通过各类基金模式解决剩余的差额资本金，由基金进入充实资本金，项目投标时会约定该基金退出模式和通道，从实质意义上这也是"明股实债"，但是基金存续期间一般按8年-10年模式设计，比如：前5年项目建设完善期，后5年基金退出期，如此投入资本金平滑退出，年度现金流入能够覆盖流出。在退出方式包括不限于上市退出、股权转让、劣后级回购等方式。第三，资本金差额，由股东以借款方式作为项目股东方借款，则会计账目记载应付账款，银行会因此不放贷，最后很可能导致项目流产。

综上，从目前财政部《关于规范政府与社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》等一系列的PPP从严从紧管理的措施看来，监管层有意向将项目资本金和项目公司注册资本视作等同，杜绝一些资本能力较差的企业涉足PPP项目，有意杜绝和防范资本金杠杆效应导致的债务风险。不过从激发PPP市场活力的角度来看，资本金与注册资本金有一定的差额，允许股东以"明股借款"的多种方式补足项目公司注册资本和项目资本金差额部分才能与投资拉动经济释放经济活力的实际相符，因为，银行贷款的核心就在于资本金的筹措问题。因为PPP项目没有其他抵押担保，多数社会资本方又不会对银行进行增信融资，银行贷款就无法如期到位，甚至导致项目流产。对于央企而言，根据国资委《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》明令，"各企业要严格遵守国家重大项目资本金制度,合理控制杠杆比例,做好拟开展 PPP项目的自有资金安排,根据项目需要积报引入优势互补、协同度高的其他非金融投资方,吸引各类股权类受托管理资金、保险资金、基本养老保险基金等参与投资, 多措并举加大项目资本金投入,但不得通过引入明股实债类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险 "。这说明国家鼓励要么自己有钱，要么多渠道采用基金等模式，前提是股权投资回款方式及股权资产流转模式设计要成熟，PPP项目资产证券化无疑是最好的通道，一方面有利于社会资本方在项目公司运营期内直接退出，一方面也有利于未来PPP项目资产进入二级市场的操作。