解读专栏丨法律法规解读专栏（2019年第2期）-财政部首次明确PPP正负面清单

公司与金融部法律法规解读专栏

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财政部首次明确PPP正负面清单

2019年3月7日，财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号，下称10号文），在延续政府和社会资本合作（PPP）领域既往政策精神的基础上，通过明确PPP正负面清单的方式，厘清PPP与政府隐性债务的界限，推进PPP模式规范发展。

10号文在肯定PPP模式对社会发展的积极作用基础上，指出在PPP模式运用过程中，存在“超出自身财力”、“固化政府支出责任”、“泛化运用范围”等问题。因此，10号文要求以“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”为原则，在防范地方政府隐性债务的基础上，扎实推进PPP项目规范发展。10号文还明确指出，“防止政府支出责任过多、过重加大财政支出压力，切实防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务。”

首先，10号文列明了PPP的正面清单，回答了“什么是规范的PPP”这个问题。10号文规定，规范PPP项目应当符合以下条件：（1）属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序；（2）社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险；（3）建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任；（4）项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金；（5）政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位；以及（6）按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。

对于“新上政府付费项目”，10号文提出了3条审慎性规定：（1）在财政支出控制方面，财政支出责任占比超过“5%”的地区，不得新增政府付费项目（但废水、垃圾处理等按照收支两条线管理，表现为政府付费形式的项目除外）；（2）在项目采购方面，排除了单一来源采购方式，要求必须采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方；以及（3）在项目执行方面，加大成本管控，提出跟踪审计。为规避前述限制条件而将政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费的项目（以项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%为标准进行认定），不得入库。此外，关于财政支出责任监管，一方面，10号文澄清了一个重大争议，即在重申“一般公共预算支出的10%”为地方政府每一年度全部PPP项目财政支出责任红线的基础上，明确“新签约项目”不得从“政府性基金预算”、“国有资本经营预算”中安排运营补贴支出；另一方面，10号文要求实行“PPP项目支出责任预警机制”，对财政支出责任占比超过“7%”的地区进行风险提示。

其次，10号文列明了PPP的负面清单，要求PPP项目不得出现以下行为：（1）存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的；（2）本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的；（3）未经法定程序选择社会资本方的。未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线，自行以PPP名义实施的；（4）以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的；（5）未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息，严重影响行使公众知情权和社会监督权的。对于存在前述（1）项情形的，入库的PPP项目应予清退，项目形成的财政支出责任将直接认定为地方政府隐性债务，同时将对相关单位和个人问责。对于存在前述（2）至（5）项情形的，已入库的PPP项目应限期整改，无法整改或者整改不到位的将直接清理出库，同时若涉及增加地方政府隐性债务的，将对相关单位和个人问责。

10号文还提出将从营造良好发展环境和建立协同配合机制两方面推动PPP市场规范发展。一方面，从“鼓励民资和外资参与”、“加大融资支持”、“聚焦重点领域”、“保障合理支出”、“加强信息披露”、“加强分类指导”、“强化PPP咨询机构和专家库管理”等七个方面对PPP市场发展进行政策引导和支持；另一方面，要求财政部门主动作为，从“加强部门协作”、“强化跟踪监测”、“鼓励地方和部门因地制宜开展工作”等三个方面建立协同配合的工作机制。这里有三点是值得大家注意的，第一，财政部门优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目；第二，符合条件的PPP项目形成的政府支出事项是政府的经常性支出，不属于地方政府隐性债务；第三，不以入库为项目合规“背书”，不以入库作为商业银行贷款条件。

因此，我们认为，10号文在总结既往政策的基础上，对当前形势下PPP项目规范发展提出更为具体明确的要求。其一，坚持发挥PPP模式在公共服务领域内的国家重大决策部署作用。PPP模式应重点应用于基本公共服务领域补短板项目建设，并将逐渐缩小范围而适用于有一定收益的公益性项目，致力基本公共服务均等化。其二，严格防控政府债务。新设5%（不得新上政府付费项目）和7%（进行支出责任风险提示）两条红线，并规定不得将政府性基金预算、国有资本经营预算作为PPP项目运营补贴，严控因过渡采用PPP模式而给地方政府造成的财政负担；其三，重申PPP模式的题中应有之义。一方面，PPP项目应转移风险，必须由社会资本承担投资、建设和运营风险；另一方面，PPP项目不是拉长版的BT项目，社会资本必须承担运营责任，且必须建立政府支出事项与项目产出相挂钩的绩效评价机制。

作为2019年开春重磅政策，10号文在带来PPP模式利好消息的同时，提出了更多的规制要求。但是，没有规矩不成方圆，地方政府不能仅倚靠PPP名义徒增工作政绩，而徒留巨额政府隐性债务，社会资本不能仅依靠PPP表象获取施工利润，而撒手项目的运营维护。因此，只有在公平、明确、完善的规范体系逐步建成的情形下，PPP市场才能回归理性，PPP模式关于转移政府风险和社会资本合理受益的双赢效果才能达成，PPP作为国家重大决策部署的积极作用才能予以显现。（后附10号文）

关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见

财金〔2019〕10号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财政局，财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处：

在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，引入社会力量参与公共服务供给，提升供给质量和效率，是党中央、国务院作出的一项重大决策部署。为贯彻落实中央经济工作会议和全国财政工作会议精神，有效防控地方政府隐性债务风险，充分发挥PPP模式积极作用，落实好“六稳”工作要求，补齐基础设施短板，推动经济高质量发展，现提出如下意见：

一牢牢把握推动PPP规范发展的总体要求

近年来，各级财政部门会同有关方面大力推进PPP工作，在稳增长、促改革、惠民生方面发挥了积极作用，但也存在超出自身财力、固化政府支出责任、泛化运用范围等问题。各级财政部门要进一步提高认识，遵循“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”的原则，切实防控地方政府隐性债务风险，坚决打好防范化解重大风险攻坚战，扎实推进PPP规范发展。

（一）规范运行。健全制度体系，明确“正负面”清单，明确全生命周期管理要求，严格项目入库，完善“能进能出”动态调整机制，落实项目绩效激励考核。

（二）严格监管。坚持必要、可承受的财政投入原则，审慎科学决策，健全财政支出责任监测和风险预警机制，防止政府支出责任过多、过重加大财政支出压力，切实防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务。

（三）公开透明。公平、公正、公开择优采购社会资本方。用好全国PPP综合信息平台，充分披露PPP项目全生命周期信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。

（四）诚信履约。加强地方政府诚信建设，增强契约理念，充分体现平等合作原则，保障社会资本合法权益。依法依规将符合条件的PPP项目财政支出责任纳入预算管理，按照合同约定及时履约，增强社会资本长期投资信心。

二规范推进PPP项目实施

（一）规范的PPP项目应当符合以下条件：

1. 属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上，按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序；

2. 社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险；

3. 建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任；

4. 项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金；

5. 政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位；

6. 按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督。

（二）在符合上述条件的同时，新上政府付费项目原则上还应符合以下审慎要求：

1.财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外；

2.采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方；

3.严格控制项目投资、建设、运营成本，加强跟踪审计。

对于规避上述限制条件，将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。

（三）强化财政支出责任监管。确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。

三加强项目规范管理

各级财政部门要将规范运作放在首位，严格按照要求实施规范的PPP项目，不得出现以下行为：

（一）存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。

（二）本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的。

（三）未经法定程序选择社会资本方的。未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线，自行以PPP名义实施的。

（四）以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的。

（五）未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息，严重影响行使公众知情权和社会监督权的。

对于存在本条（一）项情形，已入库项目应当予以清退，项目形成的财政支出责任，应当认定为地方政府隐性债务，依法依规提请有关部门对相关单位及个人予以严肃问责。

对于存在本条（二）至（五）项情形的，应在限期内进行整改。无法整改或逾期整改不到位的，已入库项目应当予以清退，涉及增加地方政府隐性债务的，依法依规提请有关部门予以问责和妥善处置。

四营造规范发展的良好环境

各级财政部门要会同有关部门，多措并举，加强规范管理和分类指导，对重点领域、重点项目加大政策支持力度。

（一）鼓励民资和外资参与。加大对民营企业、外资企业参与PPP项目的支持力度，向民营企业推介政府信用良好、项目收益稳定的优质项目，并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持。中央财政公共服务领域相关专项转移支付资金优先支持符合条件的民营企业参与的PPP项目。研究完善中国PPP基金绩效考核办法，将投资民营企业参与项目作为重要考核指标，引导中国PPP基金加大支持力度。各地在开展PPP项目时，不得对外资企业、中资境外分支机构参与设置歧视性条款或附加条件。提倡优质优价采购，应当根据采购项目需求特点，合理选择采购方式，进一步加强采购需求和履约验收管理，提高采购质量。

（二）加大融资支持。结合自身财力状况，因地制宜采取注入资本金、运营补贴等方式支持规范的PPP项目。引导保险资金、中国PPP基金加大项目股权投资力度，拓宽项目资本金来源。鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式，盘活项目存量资产，丰富社会资本进入和退出渠道。

（三）聚焦重点领域。优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目。加快实施符合经济社会发展需要、决策程序完备、回报机制清晰、融资结构合理的项目。

（四）保障合理支出。符合条件的PPP项目形成的政府支出事项，以公众享受符合约定条件的公共服务为支付依据，是政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出。各地要依法依规将规范的PPP项目财政支出纳入预算管理，重诺守约，稳定市场预期。

（五）加强信息披露。依托全国PPP综合信息平台，对PPP项目信息进行全流程公开披露、汇总统计和分析监测，完善项目库“能进能出”的动态调整机制，不以入库为项目合规“背书”，不以入库作为商业银行贷款条件。

（六）加强分类指导。对于在建项目，督促各方严格履约，保障出资到位，推动项目按期完工，避免出现“半拉子”项目。对于尚未开工的项目，督促各方严格按照要求加强合同条款审核，规范融资安排。对于进入采购阶段的项目，加强宣传推介和信息披露，吸引各类市场主体特别是民营企业和外资企业平等参与。同时，加强重大项目储备，扎实做好项目前期论证，推动形成远近结合、梯次接续的项目开发格局。

（七）强化PPP咨询机构库和专家库管理。咨询机构和专家要发挥专业作用，遵守职业操守，依法合规提供PPP项目咨询服务。对于包装不规范PPP项目增加隐性债务风险、出具咨询意见违反相关政策规定、收费标准偏离市场合理水平、对PPP项目实施造成消极影响和严重后果的咨询机构和专家，要按照规定严肃追究责任。

五协同配合抓好落实

各级财政部门要提高站位，主动作为，加快推动建立协同配合、保障有力、措施到位的工作机制。

（一）加强部门协作，强化项目前期识别、论证和入库等环节的沟通协调与信息共享，扎实做好项目前期准备工作，夯实项目实施基础，推进科学决策。

（二）强化跟踪监测。加强对项目全生命周期的跟踪指导和监督检查，建立健全政策落实和项目实施督查机制。加大信息公开力度，主动接受审计监督和社会监督，推动项目规范有序实施。

（三）鼓励地方和部门因地制宜创新工作机制、加大政策扶持力度，加强经验总结和案例推广，工作推进中形成的经验做法和发现的重大问题，及时向财政部报告。

财  政  部

2019年3月7日