【通程原创】破产案件府院联动机制的起源

为了市场化再生制度得到更好的实施，我国正逐步探索搭建司法和行政共同作用的机制，这个机制叫府院联动机制。府院联动机制是从我国最初的“政策性”破产中延伸出来的，从旧破产法向新破产法的过度。行政机关在企业破产中占据的地位也经历了从行政主导到行政缺位的根本性变化。

PART.01、政策性破产中的政府过度干预与司法缺位

1978年改革开放以前，我国实行计划经济，计划经济体制下的国有企业撑起了一个国家的经济发展，但是计划经济的弊端在于，很多国有企业在经营的过程中既没有亏损的风险，也缺乏积极盈利的动力。改革开放以后，这些缺乏主观能动性的国有企业无法试应市场经济残酷的竞争，不仅不能为国家经济的发展作出应有的贡献，还成为了尾大不掉的累赘。1986年我国出台《中华人民共和国企业破产法（试行）》，规定全民所有制企业因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务的，可以申请破产[ 参见《中华人民共和国企业破产法（试行）》第二条，第三条。]。由于当时的社会保障机制和市场就业体系尚未健全，就业、医疗、生育、养老、住房等诸多社会职能均维系于这些国企，就如何解决企业破产可能导致的职工下岗等现实问题尚无配套机制[ 陆晓燕：《“府院联动”的构建和边界——围绕后疫情时代市场化破产中的政府定位展开》，载《法律适用》，2020年第17期。]，故《企业破产法（试行）》规定，由国家通过各种途径妥善安排破产企业职工重新就业，并保障他们重新就业前的基本生活需要。为了清除这一部分无法为国家盈利的企业，国务院于1994年12月5日发布《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号），在全国18个城市开展国有企业破产试点工作；1997年3月2日，国务院又发布《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发[1997]10号）。这一部法律和两部法规基本确立了“政策性破产”的整体框架。在这个框架下，我国企业破产完全是由政府部门主导，司法缺位。

PART.02、市场化破产中的司法主导与政府配套

府院联动机制的出现是“政策性破产”向“市场化破产”过度，政府部门从对破产程序的过度把控、职能缺位，最后进行平衡的产物。

随着我国的经济体制由计划经济向市场经济体制转型，我国的学者及立法者认识到“政策性破产”不符合市场化的法制需求，行政主导的“政策性破产”也逐渐退出了历史的舞台。历经12年打磨的新《企业破产法》终于在2006年正式出台，在新破产法取代旧破产法的过程中，法院和政府达成了一种共识，有意弱化政府部门在企业破产过程中所起的作用。因此，行政机关在这个衔接过程中出现了几乎完全缺位的阶段。

但是，企业破产司法实践过程中，难免面临与包括工商、税务、银行、住建、不动产登记等不同行政主管部门进行衔接等问题，破产企业相较于正常经营的企业，其在资金、证照、法定代表人等公司软硬件上存在缺陷，导致无法按照正常程序推进流程。这时候政府给予程序上的“优待”显得至关重要。在新旧破产法衔接的阶段，政府缺位导致破产程序无法顺利推进的现象大量产生，不利于企业破产法的适用与发展，府院联动机制应运而生。

2017年12月，最高人民法院在深圳市召开的全国法院破产审判工作会议上，“进一步完善政府与法院协调工作机制”作为四项破产审判工作机制之一被首次提出来。11月，国家发改委、工信部、财政部等11个部门即联合出台了《关于进一步做好“僵尸企业”及去产能企业债务处置工作的通知》，从国家层面建立起破产案件审理过程中的“府院联动”机制。

欲知我省府院联动机制的具体内容，请见下篇《湖南省有关破产案件府院联动机制的规定》

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