建设工程结算中“逾期答复视为认可规则”的理解与适用

从司法实践来看，建设工程施工合同纠纷案件，当事人双方争议最多的便是工程价款的结算问题，而其又多集中在结算依据的争执上。发包人在承包人提交竣工结算报告后拖延审核的情形比比皆是，由此导致工程价款始终无法确定，承包人也就难以主张工程款。

为了避免发包人恶意拖延结算，最高院颁布的关于《建设工程施工合同解释（一）》第20条规定：“当事人约定，发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件，按照约定处理。承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，应予支持。”这就是行业通常所讲的“逾期答复视为认可规则”。

关于“逾期答复视为认可规则”的理解

该规则在实践运用时，其前提往往被忽略，不少承包人在未能就竣工结算与发包人达成一致时，便搬出该规则，结果自然难以得到法院的支持。

《最高人民法院民事审判庭关于发包人收到承包人竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，是否视为认可竣工结算文件的复函》对适用该规则的前提早已释疑，“适用该司法解释第20条的前提条件是当事人之间约定了发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，则视为认可竣工结算文件”。

简单的讲，《建设工程施工合同解释（一）》第20条规定的“逾期答复视为认可”，以“当事人约定”为前提，只有承发包双方之间明确约定“在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件”，且该约定有效，才能适用“逾期答复视为认可”规则，对双方当事人产生约束力。对这一前提，在理解上需要把握以下四个方面：

1、约定必须明确“逾期答复视为认可”的法律后果。约定必须包含如“发包人在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件”此类表述。根据最高人民法院《关于发包人收到承包人竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，是否视为认可竣工结算文件的复函》的答复意见，以及参考北京市高级人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第14条的规定，当事人在施工合同中仅约定发包人应在一定期限内答复，没有约定逾期答复视为认可的法律后果，应视为不存在《建设工程施工合同解释（一）》第20条适用的前提。

2、“逾期答复视为认可”的约定必须有效。该约定作为合同内容一部分，应保证施工合同的有效存在，否则即使存在约定，且约定了逾期答复的法律后果，但如果施工合同本身是无效的，将导致该约定也无效，承包人也就失去了按照竣工结算文件进行结算工程款的合法依据。

3、承包人向发包人提交了完整的书面结算报告。提交材料应在建设工程竣工验收或者已由发包人投入使用之后。发包人只有收到了承包人提交的完整书面结算文件后，才产生及时审核的义务，需由承包人举证证明自己已经向发包人递交了结算报告，否则将不能产生将承包人作出的结算报告作为结算依据的法律后果。此外，承包人提交的竣工结算材料，必须实际送达发包人，发承包人作为平等主体的当事人，该送达的方式不适用留置送达的方式。

4、“逾期答复视为认可”的约定可以在施工合同之后作出。该约定在施工合同中作出或是在施工合同签订后单独作出不影响其被当事人援引，最高院民一庭在对“精细建筑公司诉大发房地产公司建设工程施工合同纠纷案”评析中表达了其观点，其认为承包人向发包人所致限定期限的催款函性质为要约，签收此函无异议视为承诺，视为接受函示内容，成为施工合同的组成部分，对双方当事人发生法律效力，双方应受此函内容约束。因此，对于《建设工程施工合同解释（一）》第20条所要求的“当事人约定”，只要当事人之间达成合意，既可以体现在施工合同中，也可以在履约甚至结算阶段作出。

最高院裁判思路与观点之问与答

问题一：

财政部和原建设部联合发布的《建设工程价款结算暂行办法》第16条第1款规定：“发包人在收到竣工结算报告及完整的结算资料后，在本办法规定或合同约定期限内，对结算报告及资料没有提出意见，则视同认可。”

问：若承包人提交的竣工结算文件，发包人逾期未作答复的，在施工合同未作约定的情况下，该条规定能否成为“逾期答复视为认可”的依据？

答：不能，最高人民法院民一庭吴晓芳法官在对【最高院（2005）民一他字第23号复函】的解读中认为：“《建设工程价款结算暂行办法》只是部颁规章，不宜作为人民法院审理有关建设工程施工合同纠纷案件的依据。”据此，合同未作约定的情况下，发包人逾期答复，不能依照该规章适用逾期答复视为认可规则。

问题二：

《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-1999-0201）通用条款第33条第3款载明：“发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内无正当理由不支付工程竣工结算价款，从第29天起向承包人按同期银行贷款利率支付拖欠工程价款的利息，并承担违约责任”。

问：1999年版《建设施工合同（示范文本）》中，通用条款第33条规定了逾期不予结算的法律后果，是否能够认为如果发包人超过28天仍未作出审核意见的，视为认可承包人提交的竣工结算报告？

答：不能，单单对该通用条款从文义上理解，也应理解为合同文本只约定了发包人不按期审核应承担违约责任也即支付拖欠工程款利息，并未明确将会产生“视为认可竣工结算文件”的后果。

最高院（2005）民一他字第23号复函中也有阐述：“建设部制定的建设工程施工合同格式文本中的通用条款第33条第3款的规定，不能简单的推论出，双方当事人具有发包人收到竣工结算文件一定期限内不予答复，则视为认可承包人提交的竣工结算文件的意思表示，承包人提交的竣工结算文件不能作为工程款结算的依据。”

问题三：

《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2013-0201）和（GF-2017-0201）“通用合同条款”第14.2条第1款第2段均载明：“发包人在收到承包人提交竣工结算申请书后28天内未完成审批且未提出异议的，视为发包人认可承包人提交的竣工结算申请单，并自发包人收到承包人提交的竣工结算申请单后第29天起视为已签发竣工付款证书。”

问：能否以2013版或2017版《建设工程施工合同（示范文本）》“通用合同条款”第14.2条的约定为依据，适用“逾期答复视为认可规则”？

答：对于此，最高人民法院内部存有两种不同观点。

肯定的观点认为，能够将2013版或2017版《建设工程施工合同（示范文本）》“通用合同条款”第14.2条作为适用“逾期答复视为认可规则”的依据。最高人民法院民一庭在编著的《民事审判指导与参考.民事审判信箱》问答七则中认为，《建设工程施工合同解释（一）》第20条的适用有严格条件，其一就是合同通用条款与专用条款明确约定“发包人收到竣工结算文件后，在约定的期限内不予答复，视为认可竣工结算文件”。

而否认的观点认为，2013版与2017版《建设工程施工合同（示范文本）》“通用合同条款”第14.2条属于通用条款，并非当事人之间的特别约定，故不能作为“逾期答复视为认可”的依据。

最高院吴晓芳法官在解读最高院（2005）民一他字第23号复函时阐述认为：“从该条的规定可以看出，视为发包人认可竣工结算文件的前提条件是当事人之间的约定，既然当事人在有关专用条款中没有进行特别约定的，则不能适用该条规定。”冯小光法官也认为：“审判实务中，存在许多以手书条款的形式，在施工合同上添加发包人拖延审价将以承包人报价作为结算依据的内容。最高院作出的二审案件裁判文书中，也有依据《建设工程施工合同解释》第20条规定，按照当事人在格式合同中的特别约定，全面支持承包人主张按其报价结算工程款的先例。”

因此，根据两位法官的这一思路，我们可以理解为，只有当事人在建设工程施工合同的专用条款或协议书中，就此问题专门进行了特别约定，才可以援用《建设工程施工合同解释（一）》第20条的“逾期答复视为认可规则”。

问题四：

问：发承包人约定逾期答复视为认可，发包人逾期答复后，发承包人对部分或全部工程造价达成了结算合意，此后是否还能引用“逾期答复视为认可规则”？

答：不能，最高院民一庭在其编著的《民事审判指导与参考.民事审判信箱》问答七则中表达了观点：“案涉事实证明，发包人与承包人就工程结束问题，先后进行施工企业报价、业主方委托第三方审价、会商后对部分已完工程结算款达成共识、后续又对未结算工程部分继续协商等；虽然发包人未能举证证明其在《施工合同》约定时间内对乙公司报送的《工程结算书》予以答复，但是乙公司并未及时主张按照竣工结算报告计算工程价款，双方进行了实质性的审价并确认了部分工程价款，不符合《施工合同》约定的“如发包人在上述期限内对结算报告及资料没有提出意见，则视为认可”的合同适用条件，也不符合《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条规定适用条件”。

因此，工程结算时即使发包人迟延结算满足了“逾期答复视为认可”的条件，但此后承包人并未引用该规则，而是与发包人方进行了新的结算，并就工程结算达成或部分达成合意，该工程结算也就丧失了适用“逾期答复视为认可规则”的基础，承包人不得再主张适用。

相关链接：

1、最高人民法院《关于发包人收到承包人竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，是否视为认可竣工结算文件的复函》【最高院（2005）民一他字第23号复函】

2、北京市高级人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第14条

3、《民事审判指导与参考.民事审判信箱》问答七则

4、冯小光，回顾与展望一一写在《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》颁布实施三周之际

5、吴晓芳，《<关于发包人收到承包人竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，是否视为认可竣工结算文件的复函>的解读》