住宅建设用地使用权到期是否需缴费的行政法分析

   日前，温州一批住宅土地使用权到期后，地方政府要求续期须缴费。该事件经网络曝光后，因事关每位房主的利益，引起了国人广泛的热议，那么地方政府要求业主缴费才能续期的行为，是否合法呢? 本文试图从行政法的角度对此问题进行初步的分析，以此求教于各位名家。

   一、国有土地使用权的出让取得属于行政许可行为
   直接从国家取得国有土地使用权方式主要有出让和划拨两种。通过划拨方式取得的国有土地使用权一直被认为是一种行政行为，但是以出让方式取得国有土地使有权行为的性质，一直在争论之中。第一种观点认为是民事法律行为，出让方与受让方进行的是一种平等主体之间的土地出让与受让行为，受让方不再是出让方行政管理的对象，而是与出让方平等地位受让土地，因此，国有土地使用权出让行为所签订的合同应是民事合同。第二种观点认为，国有土地使用权出让合同属于行政合同，它是土地行政主管部门与相对人协商，对双方在土地行政管理中权利、义务的约定。
   依据《行政许可法》第十二条规定，下列事项可以设立行政许可：“……（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；……” 土地属于有限自然资源，国有土地使用权的出让属于有限自然资源的开发利用，是一种行政许可行为。国有土地出让是国家特许某些当事人享有特定地块的土地使用权的行政行为。同时，根据我国《土地管理法》及相关规定，建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定出让方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地使用权出让合同后，经依法登记才能取得。因此，国有土地使用权的出让取得必须由符合条件的申请人依法申请，经批准后取得，我们不应简单地认为国有土地使用权有价值属性，属于物权的一种，而应更多的注意到它负有行政许可这一行政管理的属性，从而将出让行为看作是行政许可行为。

   二、住宅建设用地使用权到期之后如何续期

依据《行政许可法》第五十条的规定“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。”这就是说行政许可如需续期需要在有效期届满前30日前申请，但法律、法规、规章另有规定的除外。具体到建设用地土地使用权来讲，有效期届满如何续期呢？

2007年《物权法》第一百四十九条第一款的规定“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”《城市房地产管理法》第二十二条的规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。”国务院颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（简称暂行条例）第四十一条的规定:“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。”

以上三部法律法规关于土地使用权期满续期的规定存在着互相冲突的地方，应如何适用呢？依据上位法优于下位法的原则，当然适用《物权法》或《城市房地产管理法》，但这两部法律的规定也存在冲突，那么行政机关应适用哪部法律？从制定机关来看，《物权法》是由全国人大制定的基本法律，《城市房地产管理法》是由全国人大常委会制定的一般法律，但是《立法法》对基本法律与一般法律的效力位阶并未作区分。如果全国人大与全国人大常委会作为一个机关，那么他们制定的法律效力位阶应该相同，如果全国人大与全国人大常委会是不同的机关，那么他们制定的法律效力位阶应有所区别，但是《立法法》却回避了此问题。因此我们很难从基本法律与一般法律的区别来确定《物权法》和《城市房地产管理法》谁的效力位阶更高。但是《物权法》在2007年制定，《城市房地产管理法》在1994年制定，依据后法优于前法的原则，应该适用《物权法》的规定。依据《物权法》的规定，住宅建设用地使用权届满后自动续期，无需使用权人提前申请。

三、住宅建设用地使用权到期之后续期是否缴费

依据《行政许可法》第五十八条“行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”行政机关实施行政许可不得收取任何费用，如需收费必须有法律、行政法规的依据。住宅土地使用权依法有偿取得是毫无疑义的，但续期是否还需缴纳土地出让金，当然也应根据法律、行政法规的规定来决定。依上文分析，本案应该适用《物权法》，《物权法》只规定期满后自动续期，从文义解释来讲，自动续期就意味着无需再缴费，如果需缴费就不是自动续期，因为没有缴费或者缴费不及时，就不会续期，可以说，《物权法》没有明确规定续期还需要交土地出让金。同时，依照《行政许可法》第59条规定“依照法律、行政法规收取费用的，应当按照公布的法定项目和标准收费”，即使收费，也应公布收费标准和依据。因此，依据行政合法性原则，行政行为的作出必须有明确的法律依据，且适用法律法规要正确，在缺少合法、明确的收费依据的情况下，行政机关就不应对住宅建设用地使用权续期进行收费。

综上所述，住宅建设用地使用权续期是否需缴费，《物权法》和《城市房地法管理法》以及《暂行条例》有不同的规定，依据上位法优于下位法、后法优于前法的原则，应该适用《物权法》；《物权法》没有明确规定自动续期需要缴费，也没有规定收费的标准，行政机关因住宅建设用地使用权续期收费就于法无据。

     易 卫 中
     厦门大学行政法学博士，湖南大学法学院博士后研究人员，湖南通程律师事务所行政事务部部长。担任过《长沙市灰汤地热资源保护条例》立法后的评估工作，曾主持部级重点科研项目1项、部级一般项目2项和参与国家级重大项目、一般项目等各级各类项目二十余项，擅长PPP项目的法律事务以及政府采购、环境行政、国土资源行政、碳排放交易等法律事务。