【金融大讲堂】观点丨财政部PPP新规解读

继财政部领导在2017第三届中国PPP融资论坛就PPP模式的不规范发展相关问题发表重要讲话之后，国家发改委于2017年11月6日发布第9号令《工程咨询行业管理办法》，将PPP项目咨询、PPP项目实施方案的评估列入工程咨询服务范围。办法施行后，PPP咨询机构应当在全国投资项目在线审批监管平台备案，咨询成果文件上应当加盖工程咨询单位公章和咨询工程师（投资）执业专用章，并实行咨询成果质量终身负责制，旨在加强PPP咨询机构的行业自律。

2017年11月10日，财政部办公厅发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号，以下简称“财办金〔2017〕92号文”），基于PPP项目全生命周期管理的原则，要求严格新项目入库标准，集中清理已入库项目，并由各省级财政部门统一负责开展集中清理工作，于2018年3月31日之前完成所辖地区项目管理库集中清理工作。

一、财办金〔2017〕92号文的要求

财办金〔2017〕92号文从“严格新项目入库标准”和“集中清理已入库项目”两个方面规范PPP项目的运作。

其一，就严格新项目入库标准，财办金〔2017〕92号文要求各级财政部门对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，并建立PPP模式负面清单制度，规定存在不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制的情形之一的，不得纳入PPP项目管理库。如明确不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的项目；仅涉及工程建设，无运营内容的项目；通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的项目均属于负面清单的范围。但对于何为招商引资项目，尚待实践检验。

其二，就集中清理已入库项目，财办金〔2017〕92号文要求各级财政部门清退属于上述第（一）、（二）项不得入库情形的项目，或存在未按规定开展“两个论证”、不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保、未按规定进行信息公开的情形之一的项目。如未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的；采用建设-移交（BT）方式实施的；未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的项目均应当予以清退。又如由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报的；政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的；存在其他违法违规举债担保行为的项目也应当予以清退。

二、财办金〔2017〕92号文可能的影响

从财办金〔2017〕92号文的内容来看，只是对以往政策的重申和明确，并没有提出新的要求，如重申地方政府及其部门不得违法违规举债担保，重申“两个论证”。各级财政部门根据财办金〔2017〕92号文对PPP项目管理库进行清理，不符合文件要求的PPP项目将会被剔除出项目库。但是，财办金〔2017〕92号文针对目前PPP模式运作的不规范问题，还是明确了相关问题的判断标准。

如对于财政部金融司司长王毅在2017第三届中国PPP融资论坛上的讲话中提到的“资本金不到位或资本金穿透后不是自有资金、没有建立长期按效付费机制，以及过度依赖政府付费”问题，财政部副部长史耀斌在2017第三届中国PPP融资论坛的讲话中提到的“对无运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担建设运营风险的项目不得安排财政资金”问题，财办金〔2017〕92号文均一一作出要求，未按时足额缴纳项目资本金或以债务性资金充当资本金的项目应予以清退，仅涉及工程建设、无运营内容的项目不得纳入PPP项目管理库，新入库的项目必须建立按效付费机制。

从实践来看，形式上所有的PPP项目均建立了按效付费机制，但是实质上来看，大部分政府付费类项目，都是通过“建设可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式，提前锁定政府大部分支出责任，实际上是由政府兜底了项目风险。财办金〔2017〕92号文针对这一问题，明确要求对于项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的项目不得纳入PPP项目管理库，预计对尚未纳入项目管理库的PPP项目影响较大。