以案释法：商品房预售资金的属性及其拨付中的几个典型问题

2023年3月22日，福州市城乡建设局发布《福州市城乡建设局关于XX银行福州城东支行未按要求实施商品房预售资金监管情况的通报》，因XX银行福州城东支行存在擅自划扣商品房预售资金归还开发贷款的行为，致使监管账户资金清零，严重影响项目后续施工建设，侵害项目业主权益，经市城乡建设局协调督促未果后，该行被记录违规。无独有偶，2023年3月28日，湖南省住房和城乡建设厅发布《湖南省房地产工作协调机制办公室关于XXX银行股份有限公司擅自拨付商品房预售资金的通报》，因XXX银行未经株洲市商品房预售资金监管机构同意，擅自划扣项目重点监管资金，导致项目复工复产资金不足，房屋预期难以交付，给社会稳定带来极大不利影响，经督办警示，整改仍不能到位的情况下，湖南省住房和城乡建设厅通报要求湖南各市州、县（市、区）商品房预售资金监管机构暂停与XXX银行及其所辖基层经营单位的商品房预售资金监管合作。

上列通报的发布，引发人们对商品房预售资金拨付的关注。本文从解读商品房预售资金的属性入手，结合审判实践，分析商品房预售资金拨付中的几个典型问题。

01商品房预售资金的属性

商品房预售资金，一般是指开发商出售商品房时，购房人按合同约定支付的全部房款，包括定金、首付款、分期付款、一次性付款和银行按揭贷款、住房公积金贷款等。而商品房预售资金监管，一般是指由房地产行政主管部门会同指定监管银行对相关商品房预售资金实施的第三方监管，开发商须将全部商品房预售资金存入该账户，该账户资金只能用于特定项目的建设，不得随意支取和使用。

关于商品房预售资金的权属。《商业银行法》第71条规定：“商业银行不能支付到期债务,经国务院银行业监督管理机构同意,由人民法院依法宣告其破产。……商业银行破产清算时,在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后,应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息。”从该规定可以看出，存款属于债权范围。一般地，货币作为特殊的动产，其权属随着存款人和银行储蓄合同法律关系的建立而转移。然而，《最高人民法院办公厅关于商品房预售款项目可否用于偿还公司股东个人债务有关问题意见的函》规定：“商品房预售资金属房地产开发企业所有，但不能用于偿还房地产开发企业股东个人债务”，可以看出最高院认为商品房预售资金所有权归属于开发商。在青岛海宜林投资控股有限公司诉青岛国隆昌盛投资置业有限公司等借款合同纠纷案中，双方就商品房预售资金性质产生争议，最高院认为：“货币作为一种特殊的动产，实行占有即所有原则。购房者将购房款存入开发商指定的账户后，该账户内的资金即属于开发商所有。”

关于商品房预售资金的公共性。商品房预售制度的目的在于帮助开发商筹集资金，促进商品房建设行业的发展。商品房预售合同签订时，购房者会按照合同缴纳预付款，开发商利用商品房预售资金建设房屋。但此时商品房还处于施工建设期间，购房者并没有取得房产的所有权，即处于钱货分离的状态中，购房者对于所购商品房的所有权转化为对开发商的债权，待房屋建成完成登记之时购房者才取得房屋的所有权。一旦开发商将商品房预售资金挪作他用，极有可能导致在建商品房停工甚至烂尾，损害诸多购房者的利益，引发社会矛盾，这使得商品房预售资金具备了公共属性，而这一属性决定了商品房预售资金必须受到严格监管。

02监管银行能否自行划拨商品房预售资金

我国《城市房地产管理法（2019年修正）》第45条第三款明确规定：“商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设。”具言之，在在建项目竣工前，商品房预售资金只能用于工程建设所必需的款项，如建筑材料价款、民工工资以及法定税费等，商品房预售资金实行专款专用，监管银行不得擅自挪作他用。需要注意的是，我国对于商品房预售资金监管采取的是“住建部门+监管银行”的监管形式，虽然表面上看，住建部门是监管的主管部门，银行只是负责协助监管，但实际上主管部门无法时刻监督监管银行的行为，因此监管银行违规划拨商品房预售资金挪作他用或是清偿开发贷款的事情时有发生。而一旦商品房预售资金没有被用于建设工程，往往会导致工程彻底烂尾，损害大量购房者权益。因此各地区都针对监管银行挪用商品房预售资金做出相关规定，如《株洲市新建商品房预售资金监管办法》第二十三条：“监管银行在拨付预售资金时，未按本办法规定，或与房地产开发企业串通套取、挪用预售资金，致使预售资金没有用于本项目，监管银行应主动及时追回款项；款项没有追回的，监管银行依法赔偿；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”各省、市的相关规范性文件都无一例外地规定监管银行不得擅自划拨商品房预售资金，以及擅自将预售资金清偿所发放的贷款。

在建设银行宜州支行与龙秀巨、广西伟弘房地产公司金融借款合同纠纷案中，建设银行宜州支行作为商品房预售资金监管银行，在合同履行过程中未经宜州市房管局同意就将商品房预售款拨付给伟弘公司，伟弘公司获得款项后将部分资金挪作他用，导致在建商品房的资金链断裂，商品房建设停止。法院认为建设银行宜州支行作为监管银行未严格遵守《商品房预售款专用账户监管协议书》的约定拨付商品房预售资金，该行为违反《最高人民法院 住房和城乡建设部 中国人民银行关于规范人民法院保全执行措施确保商品房预售资金用于项目建设的通知》（以下简称《通知》）的规定，未将购房款划入监管账户进行严格监管是致使涉案房地产工程“烂尾”结果的间接原因，建设银行宜州支行对楼盘停工应负相应责任。

03普通债权人请求人民法院扣划商品房预售资金会否被支持

根据商品房预售资金的属性，其应用于工程施工建设以支付工程款，而开发商普通债权人申请从商品房预售资金监管账户中执行普通债权的请求，人民法院一般不予支持。在面对开发商普通债权人的执行申请时，从商品房预售资金监管账户内资金可否冻结来看，《通知》第一条第一款规定：“商品房预售资金监管是商品房预售制度的重要内容，是保障房地产项目建设、维护购房者权益的重要举措。人民法院冻结商品房预售资金监管账户的，应当及时通知当地住房和城乡建设主管部门”。据此，对普通债权的执行，人民法院应当综合考虑相关法律、法规及规范性文件对商品房预售资金的管理规定，在保证建设工程施工正常进行的情况下，可冻结监管账户内的相应款项。在确保工程建设资金充足的前提下，或待工程竣工后，才可对冻结款项依债权性质依法执行。其次，从商品房预售资金监管账户内资金是否可以扣划来看。《通知》规定：“一、……除当事人申请执行因建设该商品房项目而产生的工程建设进度款、材料款、设备款等债权案件之外，在商品房项目完成房屋所有权首次登记前，对于预售资金监管账户中监管额度内的款项，人民法院不得采取扣划措施。”在江苏明灿建设工程有限公司与哈密市万达房地产开发有限责任公司执行审查执行裁定案中，江苏明灿公司作为开发商的施工方，其施工范围不属于案涉专用监管账户的楼栋范围，即明灿公司取得的债权非案涉监管账户内监管资金所涉楼栋的工程款，故其被法院认定为开发商的普通债权人。在明灿公司向法院主张对该商品房预售资金监管账户内的资金予以扣划时，法院在确认了案涉专用账户为商品房预售资金监管账户后，认为明灿公司取得的债权属于非案涉建设工程价款的普通债权，故对其以该商品房预售资金监管账户内的资金予以扣划的主张不予支持。

04建设工程价款优先受偿权人能否请求人民法院扣划商品房预售资金

商品房预售资金监管的目的就是为了保交房、保民生，因此其必须首先应用于商品房建设，而建设工程价款是商品房建设所需资金中的重要部分。《通知》规定：“商品房预售资金监管账户被人民法院冻结后，房地产开发企业、商品房建设工程款债权人、材料款债权人、租赁设备款债权人等请求以预售资金监管账户资金支付工程建设进度款、材料款、设备款等项目建设所需资金，或者购房人因购房合同解除申请退还购房款，经项目所在地住房和城乡建设主管部门审核同意的，商业银行应当及时支付，并将付款情况及时向人民法院报告。”此外还有多个中央及地方相关文件对此都进行了相应规定，即在开发商商品房预售资金账户因故被法院冻结后，建设工程价款债权人有权申请就被冻结的商品房预售资金账户优先受偿，这也体现了房管部门以交房为第一要务的理念。

在衡阳金玉机械设备公司与百旺房地产公司执行纠纷中，开发商百旺公司的一般债权人罗柏专等三人向法院申请强制执行其商品房预售资金账户，雁峰区法院冻结百旺公司的商品房预售资金监管账户并扣划了相应资金。对此，开发商建设工程价款债权人金玉机械设备公司向法院提出异议，请求中止执行、停止对商品房预售资金监管账户的扣划。法院认为，商品房预售资金监管账户内的资金应当用于工程施工建设，包括购买建筑材料、设备和支付该项目建设的施工进度款、法定税费和依工程进度按比例归还该项目银行贷款，不得挪作他用。申请执行人罗柏专等人申请执行的债权系普通债权，非建筑材料款、设备款和施工进度款，故对其扣划被执行人百旺公司的商品房预售资金监管账户内资金的请求，法院不予支持。又，金玉公司对被执行人百旺公司享有的债权系涉案项目的材料款，对其要求停止从商品房预售资金监管账户内扣划资金支付给普通债权申请执行人的执行异议请求予以支持。

05税务机关能否因开发商欠缴税款要求监管银行拨付商品房预售资金

开发商欠缴的税款，既有可能是因特定商品房开发建设所欠缴的税款（法定税费），也有可能是非特定商品房开发建设原因欠缴的一般项目税款。从湖南省十四个地级市（自治州）制定的商品房预售资金监管办法看，多数将法定税款列为商品房预售资金账户拨付的用途之一，这里需要讨论的是税务机关是否有权要求监管银行从商品房预售资金中拨付一般项目税款。《中华人民共和国税收征收管理法》第40条规定：“从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人未按照规定的期限缴纳或者解缴税款，纳税担保人未按照规定的期限缴纳所担保的税款，由税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以采取下列强制执行措施：（一）书面通知其开户银行或者其他金融机构从其存款中扣缴税款：”《中华人民共和国税收征收管理法》第45条规定：税务机关征收税款，税收优先于无担保债权，法律另有规定的除外。”依照上列规定，可以作出如下推理：一般项目税款优先于无担保债权而劣后于有担保债权，而有担保债权劣后于建设工程价款优先受偿权。因此，一般项目税款劣后于建设工程价款优先受偿权。就监管账户中的商品房预售资金而言，建设工程相关债权应当优先于一般项目税款。

实务中，会有税务机关因开发商欠缴一般项目税款，指令监管银行从商品房预售资金中扣缴税款，由于税务机关系国家权力机关，其拥有行政处罚权，监管银行难免处于“进退两难”的境地。对于此等情形，各地商品房预售资金监管办法一般都规定（相关规定的内容也往往会约定在商品房预售资金监管协议中）监管银行应当向执法部门出具其与住建部门签署的《监管协议》，告知有关执法部门商品房预售资金及监管账户的专款专用性质，并及时书面告知监管机构和开发商。

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