【解读专栏】谈谈对《政府投资条例》几个条文的理解

公司与金融部法律法规解读专栏

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谈谈对《政府投资条例》几个条文的理解

——法律法规解读专栏（2019年第3期）

       即将于2019年7月1日施行的《政府投资条例》是我国第一部规范政府投资活动的行政法规，既有对过去政府固定资产投资的经验总结，又有对未来政府固定资产投资的新要求。《政府投资条例》共七章三十九个条文，违反条例可能导致责令改正，暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金，暂停或者停止建设活动，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分等严重后果，引发大家关注。《政府投资条例》几个条文的理解对于理解条例全文较为重要，现撰此文，希望对大家理解《政府投资条例》有所帮助。

一、关于第二条及相关条文

关于《政府投资条例》这几个条文的理解，实际上是对条例中几个概念的区分。条例中提出了“政府投资”、“政府投资资金”、“政府投资项目”、“使用政府投资资金项目”四个概念。

条例将“政府投资”定义为在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动（第二条），“政府投资资金”是指预算安排的投资资金（第二条、第三条、第六条），“政府投资项目”定义为政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目（第九条），“使用政府投资资金项目”不仅包括政府投资项目，还包括企业投资项目中以投资补助、贷款贴息等方式使用政府投资资金的项目。

根据条例规定，政府投资项目应当适用审批制。目前PPP项目中一般均有政府资本金注入，依法应当属于政府投资项目。对于采用投资补助、贷款贴息等方式安排政府投资资金的项目，虽然使用的是政府投资资金，但依条例不属于政府投资项目的范围，应当理解为是按照《企业投资项目核准和备案管理条例》等其它相关规定办理立项手续。

二、关于第二十条

《政府投资条例》第二十条规定，政府投资项目开工建设，应当符合本条例和有关法律、行政法规规定的建设条件；不符合规定的建设条件的，不得开工建设。国务院规定应当审批开工报告的重大政府投资项目，按照规定办理开工报告审批手续后方可开工建设。

那么，如何理解本条规定的政府投资项目开工建设条件？笔者认为，应当结合条例和其他法律、行政法规的相关规定予以理解。首先是根据条例的有关规定，如关于项目审批的规定（第九条、第十一条、第十二条），如关于政府投资年度计划的规定（第十五条、第十七条、第十八条）。其次是其他法律、行政法规的相关规定，如《建筑法》第七条、第八条的规定^[1]。总结来看，政府投资项目的建设条件如下：

1、项目（项目建议书、可行性研究报告、初步设计）已经依法获得有权部门批准；

2、项目已经依法列入政府投资年度计划；

3、项目已经依法取得施工许可证（国务院规定应当审批开工报告的重大项目，取得开工报告审批手续）。

三、关于其他条文

条例第五条“政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金”、第二十二条“政府投资项目不得由施工单位垫资建设”、第二十三条“政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的（初步设计）投资概算”、第二十五条“政府投资项目在竣工验收合格后及时办理竣工财务决算”等规定是政府投资项目合规性要求的系统梳理，但该等条文相对容易理解。时下讨论的EPC+F模式（包括在常规施工合同中设置变相垫资条款^[2] ），在条例出台之前的一次培训中，笔者曾说EPC+F的合规性关键是项目建设资金从哪儿来。现在看来，EPC+F如属政府投资项目，因涉及到政府违规举债或施工单位垫资建设，应可休矣，送上一首《凉凉》。

[1] 《建筑法》第八条规定，申请领取施工许可证，应当具备下列条件：（一）已经办理该建筑工程用地批准手续；（二）依法应当办理建设工程规划许可证的，已经取得建设工程规划许可证；（三）需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求；（四）已经确定建筑施工企业；（五）有满足施工需要的资金安排、施工图纸及技术资料；（六）有保证工程质量和安全的具体措施。建设行政主管部门应当自收到申请之日起七日内，对符合条件的申请颁发施工许可证。

[2] 在常规施工合同中设置变相垫资条款的常见情形，如施工合同除正常约定按月计算、确认和支付进度款之外，还约定：发包人迟延支付款项的，按迟延天数和约定的利率支付欠付金额利息，或者约定按照一定利率承担迟延付款的违约责任，或者给予迟延付款的较长时间的宽限期等。