对外承包工程外派劳动者权益的保护力度应予加强

写作背景

因本人在长沙市劳动人事争议仲裁委员会担任兼职仲裁员，在参与案件处理过程中，我注意到一个值得警惕的现象：一些国内企业承包境外工程后，在劳动用工环节利用制度衔接上的漏洞，将用工责任层层隔离在境外。比如，通过境外多层分包、境外壳公司或当地注册主体与劳动者签订合同，由境外班组或自然人包工头实际管理；发生纠纷后，境内外企业相互推诿。现行裁判规则对境外主体是否具备合法用工承接资格、国内总包是否应承担连带或兜底责任，各地认识并不一致。部分案件中，仅凭境外企业持有东道国营业执照即认定其具备用工资质，未区分东道国经营资质与我国对外劳务合作资质，结果国内总包责任被免除，而境外主体在境内又无可执行财产，劳动者工伤、欠薪后索赔无门。

作为兼职仲裁员，不能只是机械的处理个案，而是要在一些争议问题当中看到事实困境，看到制度漏洞如何被利用、用工责任如何被隔离、合法权利如何落空。外派务工人员多为普通基层劳动者，法律认知有限，跨境维权负担重；一旦合法权益受损，很难得到有效救济。这既损害群众切身利益，也不利于维护我国对外工程行业的整体形象。因此，我结合办案中的经验以及公开数据、行业报告，写下本文，希望从制度层面提出建议。

随着共建“一带一路”持续深化，我国对外承包工程业务规模持续扩大。据商务部数据，2024年对外承包工程完成营业额1659.7亿美元，全年派出劳务人员40.9万人、年末在外59.4万人1；2025年完成营业额1788.2亿美元2，派出42.8万人、年末在外各类劳务人员60.3万人，均创历史新高。与此同时，大量建筑、技术类劳务人员远赴东南亚、中东、非洲等地务工，长期身处境外，作业环境复杂，工伤救治、薪资拖欠、责任划分等劳动争议逐年增多。中国对外承包工程商会《中国对外劳务合作发展报告（2024-2025）》3指出，行业仍面临非法劳务中介、劳务人员权益受损、境外劳务纠纷等多重挑战。2026年1月，商务部全国对外投资合作和对外援助执行工作会议将“强化对外承包工程和劳务管理”列为年度重点任务，从监管层面印证了问题之严峻。外派务工人员多为普通基层劳动者，法律认知有限、跨境维权负担重，合法劳动权益一旦受损，很难得到有效救济。这既损害了群众切身利益，也不利于维护我国对外工程行业的整体形象，有必要从制度层面系统加以解决。

目前，海外工程外派劳动者权益保障面临的突出问题体现在：

一是境外多层分包制造责任隔离，用工主体责任认定标准不一。当前不少对外工程采用多层境外分包模式，国内总包企业通过境外主体隔离用工责任——劳动者与境外机构签订劳务合同、由境外班组人员直接管理，一旦发生工伤、欠薪纠纷，境内外企业相互推诿。而现行裁判规则对“合法经营资格”的认定存在明显局限，仅凭境外企业持有东道国本地营业执照即认定具备用工资质，未区分东道国经营资质与我国法定对外劳务合作资质。大量境外劳务机构仅有当地注册手续，并未取得商务部外派劳务经营资质，实质由自然人包工头管控人员、发放薪酬，属于变相分包给无合规外派资质主体。各地仲裁与司法对此认定尺度不一，部分案件直接免除国内总包责任，而境外企业无境内可执行资产，劳动者工伤、欠薪后索赔无门。

二是涉外用工监管存在盲区，事前防控与兜底保障均不到位。商务主管部门对分包备案主要是进行形式审查，即审查纸面合同，未穿透核查实际施工班组及外派劳务经营资质，对企业借境外壳公司规避用工义务缺乏有效约束。用工档案境内留存机制缺失，考勤、工资流水、劳务合同、事故记录等核心材料全部存放境外，监管部门及劳动者维权时取证难度大、周期长。保险配置方面，多数企业仅购置低成本境外商业意外险，未依法配套国内工伤保险及足额境外雇主责任险，意外险赔付额度低、保障范围窄，难以覆盖伤残赔偿、长期医疗及误工损失。

三是跨国维权体系建设滞后，纠纷化解门槛高、周期长。涉外劳动争议涉及法律适用、跨境管辖、证据认定等多重障碍，境外证据公证认证流程繁琐、费用高昂，境外用工主体常拒不到庭应诉，维权周期被大幅拉长。驻外使领馆缺少常态化劳务维权专职力量，国内尚未建立人社、商务、司法、外事等部门联动处置机制，纠纷多为事后被动应对。涉外劳务专业法律援助资源极为稀缺，基层劳动者无力承担跨境诉讼、公证、翻译等费用，大量工伤、欠薪纠纷最终无法得到实质化解。

为此，建议：

第一，统一涉外劳动争议裁判标准，破除境外分包责任壁垒。关于用工责任认定，应明确区分东道国本地经营资质与我国对外劳务合作资质——境外劳务机构未取得商务部外派劳务资质的，统一认定为不具备合法用工承接资格，国内总包违法分包的，依法承担用工主体连带赔付责任。审查规则上，确立实质用工穿透审查规则，不再单纯以书面签约主体划分责任，重点结合工程收益归属、项目统一保险、现场实际管理主体综合判定；对“境外公司挂名、自然人班组实际用工”的情形，直接认定国内总包承担工资、工伤保险待遇的兜底责任。同时，建议最高人民法院定期发布海外工程劳动保障典型案例，统一法院裁判尺度；人社部可同步将相关案例纳入仲裁参照指引，弥合裁审认定差异。

第二，构建全流程穿透式监管机制，强化事前防控与兜底保障。准入审查上，强化分包事前资质备案审查，对外承包工程企业向境外分包劳务前，须提交境外劳务机构的国内外派资质、风险备用金缴存凭证，无合规资质主体一律禁止承接中方项目劳务；商务部门应会同住建部门开展联合专项督查，对违规多层分包、规避用工义务的企业，由商务部依法实施罚款、限制海外项目投标等惩戒。保险保障环节，推行双重强制保险制度，明确国内总包须持续为外派劳动者缴纳国内工伤保险，同步投保足额覆盖伤残、医疗、误工损失的境外雇主责任险，商业意外险仅作补充，不得替代法定基础保障。用工档案管理层面，落实境内同步归档制度，要求总包企业将外派人员劳务合同、考勤记录、工资发放凭证、安全培训及事故台账同步留存国内总部，主管部门可随时调阅核查，从源头解决跨境取证难题。

第三，搭建境内外一体化维权服务体系，畅通劳动者多元救济渠道。国内维权端口，各地仲裁机构设立涉外劳动争议专门受理窗口，简化境外证据认定流程；由司法部组建全国涉外劳务公益律师库，为工伤、欠薪劳动者提供免费法律援助。境外保障端，驻外使领馆应将劳务纠纷纳入领事保护重点事项，明确专人对接、协助固定事故证据、协调企业先行垫付医疗费用，必要时提供当地法律资源引荐。兜底救济环节，全面推行海外工程劳务风险备用金制度，要求对外承包企业按项目合同额固定比例缴存备用金——企业推诿赔付或拖欠薪资的，由主管部门直接从备用金中先行垫付劳动者损失，再向责任企业追偿。同时，商务部门应联合劳务输出地乡镇、基层司法所，常态化开展外派劳务岗前普法培训，发放双语维权指引，清晰告知国内总包责任、工伤认定流程及境内外维权渠道，以便劳动者维护自身合法权益。

引用

1https://cacs.mofcom.gov.cn/article/gnwjmdt/gn/202502/183238.html 中华人民共和国商务部信息

2https://www.mofcom.gov.cn:8443/xwfb/sjfzrfb/art/2026/art_ec6a958627b548f28b6864d7b211d631.html 中华人民共和国商务部信息

3https://www.chinca.org/CICA/PublicationsList/TP/25082211252011 《中国对外劳务合作发展报告2024-2025》

欢迎关注全国优秀律师事务所湖南通程律师事务所，微信公众号请关注hntcls